在全市劳动保障依法行政暨
推进"劳动合同制度实施三年行动计划"
工作会议上的讲话

市劳动和社会保障局局长　罗孝廉
（2006年11月3日）

同志们：
今天，市劳动和社会保障局召开全市劳动保障依法行政暨推进"劳动合同制度实施三年行动计划"工作座谈会，非常重要。刚才，各区县、园区分别汇报了各自工作情况，并就今后工作提出要求和建议，杨勇同志作了传达和工作安排，我完全赞同。希望大家认真领会会议精神，切实抓好贯彻落实，推动工作再上新台阶。下面，我讲三个问题。
一、关于依法行政工作
我们重视和推进依法行政，不仅仅是停留在依法治市，建设法治政府的一般号召上，我个人认为有两个因素至关重要。首先，从近期看，全面推进依法行政是破解当前劳动保障依法行政难题的现实需要。近年来，我市在推进劳动保障依法行政方面进行了积极的探索和实践。各级劳动保障部门普遍建立和实施了从行政决策到行政执法再到行政执法监督的系列规范制度，劳动保障依法行政工作格局基本形成。一是劳动保障法制建设取得长足进步。建立健全修订完善，依法治国的重要组织部分。二是劳动保障地方立法工作得到加强，取得新的突破。我市劳动保障地方法规、规章框架基本构建。三是劳动保障政策研究工作得到加强，出台了一系列重要文件和改革方案，提高了依法行政的系统性和前瞻性。四是落实行政执法责任制，执法人员素质和执法水平得到提高。五是行政执法监督力度明显加强，行政行为的合法性和规范化程度进一步提高。六是劳动保障法制宣传教育成效显著，内容和形式进一步丰富。可以说，劳动保障依法行政工作在服务和服从于全市改革发展稳定大局中，为加强我市劳动保障行政管理，为促进全市劳动保障事业的繁荣和发展，维护企业和社会的和谐稳定，发挥了积极而重要的作用。
但是我们也清醒地看到，当前我国正处于经济转型和社会矛盾多发的关键时期，各类利益的博奕和交错相互交织，职工群众的劳动保障权益受到侵害的状况还比较严重，劳动保障行政管理还不适应依法行政和完善社会主义市场经济体制的要求。主要有以下表现：一是依法行政意识有待进一步增强。社会整体法治意识，利益价值取向，员工利益还是企业效益谁优先。见利忘义，还是统筹兼顾。传统的行政管理方式在部分劳动保障干部思想中还比较牢固，对依法行政的一些基本要求理解不透彻。除了熟悉涉及本职工作的政策文件，对法律基础知识和通用性法律法规学习的主动性和自觉性还不够强，干部的法律素质与依法行政工作的进一步深化不相适应。二是劳动保障立法滞后，部分工作处于被动局面。当前我市劳动保障立法与劳动保障事业发展的要求相比仍有较大的差距，相当一部分劳动保障工作仅靠规范性文件来予以规范，效力低且政策不稳定。特别是《行政许可法》颁布实施后，规范现行劳动保障行政审批、行政许可行为尤其需要法律、法规作支撑。围绕正在制定社保法、劳动争议仲裁法等相关法律法规。三是部分重点、难点问题缺乏统一政策规定。一些行政争议问题往往是由于没有统一的政策规定而引起的。比如企业承转包经营中劳动关系的认定问题、退休人员被聘用的劳动关系问题等，各地各部门的做法不尽相同，劳动保障部门、政府法制机构、司法机关的认识都不一致。四是劳动保障行政工作不到位、缺位和错位的问题和有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然不同程度地存在，一些不当的劳动保障行政行为得不到及时制止和纠正，劳动保障行政权力监督和制约机制还不够健全，权力与利益脱钩、与责任挂钩还没有完全到位，一些劳动保障部门工作人员法制观念淡薄、不依法办事的问题还一定程度地存在。这些问题困扰着依法行政的深入推进，如果得不到有效的解决，依法行政、建设法制机关就无从说起。
其次，从长远看，全面推进依法行政是促进劳动保障事业发展的重要保证。劳动保障依法行政，是整个劳动保障部门基础性的工作，贯穿于劳动保障各项行政管理之中，是做好劳动保障各项工作的基础。随着我国行政立法制度的健全和完善，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》的逐步完善，劳动保障行政部门包括授权的社会保险经办机构都面临一个如何依法行政的课题。随着国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》贯彻实施的逐步到位，对依法行政的要求越来越严。如果整个劳动保障行政工作，在管理理念、方式上不适应这一新的形势和要求，或者说不会依法行政，制定的规范性文件经常被撤消，作出的具体行政行为经常导致败诉，那么劳动保障事业健康发展也将无从说起。前不久召开的十六届六中全会，通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》，构建社会主义和谐社会核心是以人为本，这与我们劳动保障部门联系非常紧密。因为我们管理服务的对象是人，一方面是劳动者，另一方面是企业等用工主体，任何一方出现偏差，都可能引起不和谐因素。我们管理企业等用工主体这方面，如果不管理就会侵害劳动者权益，如果管理不当，就会影响经济发展。而劳动保障工作是建立在经济发展的基础之上的，没有经济发展，没有强大的经济基础，保障就无从说起。所以管理企业，管理经济主体不当，挫伤用工主体积极性，企业作为国民经济细胞，受到伤害也不行。而更重要的是，劳动者作为财富创造者，其权益得不到保护，其积极性也调动不起来，不仅会影响社会稳定，也会影响经济社会的发展。因此，无论是近期还是长远地看，抓劳动保障依法行政就是抓基础，就是抓关键，就是抓全局。我们必须切实采取有效措施，全面推进和加强依法行政，努力开创劳动保障依法行政工作的新局面。
（一）加强劳动保障依法行政能力建设。一要增强劳动保障依法决策能力。各级劳动保障部门及其社会保险经办机构制定涉及公民、法人或者其他组织权利和义务，公开发布并反复适用的具有普遍约束力的行政文件，应当按照法定权限、有关要求和程序进行，实现决策的民主、科学、公开，确保规范性文件的合法、合理和可操作性。二要提高劳动保障依法管理的能力。各级劳动保障行政部门及其社会经办机构，担负着具体繁重的日常管理工作，作出的具体行政行为包括行政征收、行政许可、行政审批、行政确认、行政给予、行政处罚、行政处理等，关系到企业特别是广大劳动者的切身利益，引起行政复议或行政诉讼的几率较其他部门更高，必须提高依法管理的能力，确保作出的具体行政行为主体合法、事实清楚、证据确凿、依据准确、程序合法。三要加强依法处理各种争议的能力。我们既要依法履行职责，推进劳动保障事业发展，又要依法妥善处理各种争议特别是群体性事件，维护社会稳定，还要会当被告打行政官司。
（二）加强劳动保障监察执法建设。劳动保障监察工作是劳动保障行政部门大量的和经常性的检查执法和管理服务工作，是全面推进劳动保障依法行政、发展劳动保障事业的重要抓手，在劳动保障工作中占有非常重要的地位。各级劳动保障部门要按照党中央、国务院及部省相关要求，争取党委、政府以及编制等部门支持，切实解决劳动保障监察机构、人员编制问题，增加工作经费投入，改善劳动保障监察工作条件。要按照劳动保障监察机构专门化、劳动保障监察队伍专业化的要求，配备数量足够、素质符合要求的专门执法人员。防止将用于劳动保障监察的编制挪用于其他职能机构机构，以及已经建立的专门劳动保障监察机构与其他职能合并的倾向，从机构队伍上强化劳动保障监察工作；要保证监察机构必要的工作经费，为监察机构购置必要的取证、办案设备，落实办案补贴，保证办案的基本条件；要关心支持和不断规范劳动保障监察执法工作，主动承担因执法环境来自各方面的压力，并为改善执法环境积极呼吁；要加强对劳动保障监察员进行系统的专业知识培训，积极交流推广各地先进的执法经验，推动劳动保障监察执法专业化，提高劳动保障监察执法水平。
（三）加强劳动保障法制监督机制建设。各级劳动保障部门要不断健全劳动保障行政决策监督和责任追究制度，防止决策的随意性，减少决策失误；要认真落实劳动保障行政复议制度，层层落实监督责任，加大自我纠错力度，妥善解决劳动保障行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定；要进一步完善劳动保障行政执法监督工作制度和政务信息公开制度。依法界定劳动保障执法职责，科学设定劳动保障执法岗位，规范劳动保障执法程序。建立公开、公平、公正的评议考核和执法过错责任追究制，探索劳动保障行政执法效绩评估和奖惩办法。不断完善劳动保障政务公开制度，增强劳动保障政策公开性、透明度，主动接受群众监督；各级劳动保障的法制工作机构要切实担负起对规范性文件的审查职责，对于违反上位法规定、不符合经济社会发展要求，以及相互矛盾文件，该纠正的自行纠正，该撤消的必须撤消，该废止的坚决废止，该修订的及时修订；要继续加大对具体行政行为的监督力度，完善重大处罚案件备案制度、依法行政投诉举报登记制度。
（四）加强依法行政工作队伍建设。各级劳动保障部门的领导干部要带头学法、守法、用法，增强劳动保障法律素养和专业素养，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。要有计划地引进一批既懂劳动保障行政管理又懂法律的工作人员，逐步改善人员结构和整体素质，适应依法行政的要求。要加强法制培训，有针对性地对现有工作人员进行劳动保障法律制度各项专业工作的培训，补充其依法行政的相关知识，提高劳动保障工作人员依法行政工作的知识能力和水平，为推进全市劳动保障依法行政提供坚强的人才保证。
二、关于劳动争议处理工作
（一）深刻认识当前劳动争议处理工作面临的形势
　　党的十六届六中全会通过了构建社会主义和谐社会的决议。构建和谐社会的内涵十分丰富，从其本质要求来说，就是要建立民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这就要求我们必须依法建立科学有效的社会管理体制、制度和机制，妥善协调各方面的利益关系，正确处理各种社会矛盾，保持良好的社会秩序，维护社会稳定。劳动关系是社会经济生活中最基本、最重要的社会关系。在劳动关系调整工作中，完善劳动争议处理机制，体现的正是公平和正义的内在要求。因此，加强劳动争议处理工作，建立和谐稳定的劳动关系，既是构建和谐社会的重要内容，也是构建和谐社会的基础和前提。劳动争议仲裁的地位和作用越来越突出，已经并将进一步引起各级党委政府的高度重视以及社会各界的广泛关注。可以说，党中央提出的构建和谐社会的战略任务，不仅给劳动争议仲裁工作提出了新的要求，而且提供了难得的和重要的发展机遇。
同时我们应该看到，随着当前经济体制改革和经济结构调整的深入推进，以及就业结构和就业形式的不断变化，劳动关系将更趋多样化和复杂化，当前劳动关系在保持总体稳定的同时，还存在一些不和谐、不稳定的因素，有些矛盾还比较突出，由此引发劳动争议不断攀升，这种状况显然与构建和谐社会的要求不相适应。主要表现在：一是部分企业拖欠劳动者工资等问题仍比较突出。建设领域拖欠农民工工资问题尚未得到根本解决；其他行业中的一些中小型非公有制企业拖欠工资问题时有发生。一些企业以各种名义克扣劳动者工资，不依法支付加班工资。一些企业还没有建立起正常的工资增长机制，农民工等部分劳动者工资增长缓慢，工资水平偏低。二是一些企业在劳动合同和工作时间、劳动条件等方面侵害劳动者合法权益的问题较为严重。许多企业特别是私营、个体企业不与职工签订劳动合同，一些企业劳动合同显失公平、随意解除和终止劳动合同等问题仍较突出。此外，部分企业为了降低生产成本，擅自改变工时制度增加职工工作时间，致使职工超时加班。三是国有企业重组改制中仍存在损害职工合法权益的问题。一些国有企业在改制过程中忽视对职工权益的保护，随意裁减人员，不负责任地推向社会，改制后签订劳动合同短期化的现象比较突出。一些企业不认真落实国家有关职工安置和劳动关系处理政策，对涉及职工切身利益的改革方案不经职代会审议通过，不依法支付解除劳动合同的经济补偿金。四是劳动争议仲裁体制遇到了新问题。现行《劳动法》确定劳动争议仲裁"一裁两审"体制难以执行，劳动争议仲裁机构的仲裁和人民法院对劳动案件的诉讼及仲裁裁决的执行力衔接不顺畅，不能及时有效地维护劳动双方合法权益。五是劳动争议处理的自身问题也不少。主要是组织机构不够健全、案多人少、办公经费十分紧张、仲裁庭场地硬件不足和劳动争议仲裁员队伍整体素质不高。这些问题的产生，既有客观因素，更有工作制度和